1 - Vlaanderen.be
advertisement
Hoofdstuk 8: Sturing en coördinatie Beuselinck E., Verhoest K., en Meyers F. 8.0 Leerdoelstellingen In dit hoofdstuk staan de concepten van sturing en coördinatie centraal: Hoe stuurt een overheid haar publieke sector aan? Hoe coördineren overheden de acties van publieke organisaties (ministeries, departementen, agentschappen) op verschillende overheidsniveaus? Hoe positioneert een sturende en coördinerende overheid zich binnen de samenleving? Eerst wordt het belang van sturing en coördinatie in de publieke sector aangegeven. Daarna gaan we dieper in op wat sturing en coördinatie betekenen en welke vormen ze kunnen aannemen. Zowel sturing als coördinatie kunnen steunen op drie basisvormen van sociale interactie. Om de operationalisering van beide concepten te concretiseren, komen typologieën van sturings- en coördinatie-instrumenten aan bod die inzicht verschaffen in de vormgeving van sturing en coördinatie in de praktijk. In een volgende sectie plaatsen we beide concepten ook in een theoretisch kader dat toelaat de begrippen te positioneren binnen denkstromingen die bepalend zijn (geweest) binnen het overheidsmanagement. Een volgend luik van dit hoofdstuk richt zich op de specificiteit van sturing en coördinatie binnen de publieke sector. Afsluitend worden enkele cases besproken die een realistische kijk geven op de uitdagingen en de complexiteit die gepaard gaan met concrete sturings- en coördinatie-initiatieven binnen de overheid. Aan de hand van de verschillende aspecten die in dit hoofdstuk besproken worden, worden volgende leerdoelstellingen nagestreefd: - kennis van de betekenis van de concepten sturing en coördinatie en hun concrete vormgeving in een overheidscontext, - kennis van en inzicht in de wijze waarop sturing en coördinatie binnen de publieke sector evolueren, - inzicht in de manier waarop evoluties met betrekking tot sturing en coördinatie passen in bredere tendensen en evoluties in het overheidsmanagement, - toepassing van de voorgestelde sturings- en coördinatietypologieën op concrete cases. 8.1 Belang van het thema Alvorens in detail te bespreken wat sturing en coördinatie exact behelzen, is het zinvol even stil te staan bij het belang van beide concepten in een brede context van overheidsmanagement. In dit stadium volstaat het de kern van beide begrippen als volgt in het achterhoofd te houden: sturing verwijst in essentie naar vormen van gerichte beïnvloeding (Verhoest, 2002), coördinatie refereert naar het harmonieus functioneren van entiteiten die een bepaalde vorm van wederzijdse afhankelijkheid vertonen (Malone and Crowston, 1994). Beiden moeten leiden tot een betere, kwalitatief hoogstaande dienstverlening aan de burger waarbij gelet wordt op zuinigheid en effectiviteit. 1 Sturing en coördinatie zijn van alle tijden: beide principes zijn verankerd binnen de publieke sector en kennen er een lange traditie. Dit neemt niet weg dat er bepaalde evoluties te observeren zijn doorheen de tijd en dat het omgaan met sturing en coördinatie in de praktijk vaak gekenmerkt wordt door een ambivalente houding van de betrokken partijen. Deze tweeslachtigheid kan verklaard worden door de paradox die verbonden is met beide begrippen1: de wil om te coördineren (sturen) is groter dan de wil om gecoördineerd (gestuurd) te worden. Deze paradox resulteert vaak in een situatie van delicaat evenwicht tussen de verschillende actoren en in soms moeizame verstandhoudingen onderling. Het belang van een goed inzicht in de sturings- en coördinatieproblematiek is bijgevolg aanzienlijk, wil men tot een goed geolied overheidsapparaat komen. De manier waarop er wordt vorm gegeven aan sturing en coördinatie is verder ook onderhevig aan bredere evoluties die bepalen hoe enerzijds een overheid zich positioneert ten opzichte van de rest van de samenleving en anderzijds hoe deelstructuren van de overheid zich verhouden ten opzichte van elkaar. Voor wat betreft de verhouding tussen overheid en samenleving, is het belangrijk het sturings- en coördinatieverhaal te situeren in een dubbele onderling samenhangende dynamiek sinds de jaren ’70. Een eerste dynamiek is gerelateerd aan de complexiteit van de samenleving en het geloof in de maakbaarheid ervan (Bekkers, 1994). Een tweede dynamiek situeert zich op het niveau van de organisatie van de overheid en de publieke sector. Tot de jaren zeventig was er een groot geloof in de ‘maakbare’ samenleving, waarbij vanuit een groot voluntarisme overheidsregulering en -planning de samenleving op een top-down wijze diende te sturen. De maakbaarheid van de samenleving werd bepaald door de capaciteit van een overheidsapparaat om de noodzakelijke informatie te verwerken en op een rationele wijze duidelijke regulering uit te vaardigen en af te dwingen. Sterk vereenvoudigd voorgesteld, zag men de overheid als een piramidale machinale structuur, die werkte volgens de bureaucratische principes van Weber (1947). Centrale top-down regels, normen en procedures stuurden de taakverdeling en de coördinatie in deze bureaucratische overheid en bepaalden op een detaillistische wijze het gebruik van middelen en de te doorlopen procedures en stappen. Onder meer door de energie- en economische crisis van de jaren 70’ en 80’ taande het optimistische geloof echter in de maakbaarheid van de samenleving, en maakte het vertrouwen in deze maakbaarheid plaats voor een beeld van de ‘ongekende’ en deels ‘onstuurbare’ samenleving (Van Gunsteren 1995). Het werd duidelijk dat de overheid niet eenzijdig haar wil kon opleggen aan de samenleving, maar afhankelijk was van de middelen en medewerking van vele maatschappelijke actoren voor de vormgeving en uitvoering van haar beleid. De overheid wordt sindsdien beschouwd als slechts één actor in netwerken met andere actoren, die onderling samenhangend, (gedeeltelijk) gesloten en heel pluriform zijn (Bekkers 1994; de Bruijn en Ten Heuvelhoff 1991, 1993). Het 1 Gedefinieerd door Fimreite en Laegrid (2005) voor coördinatie, maar eveneens toepasbaar op het principe van sturing. 2 overheidsoptreden gaat zich heroriënteren ten opzichte van de samenleving naar meer indirecte sturing (in plaats van direct overheidsingrijpend), een toename van meerzijdige (in plaats van eenzijdige) sturing en meer verfijnde en op maat gesneden sturing (in plaats van generieke sturing). Sturing wordt meer op hoofdlijnen, wordt selectiever en wil bepaalde maatschappelijke veranderingen faciliteren, eerder dan opleggen (de Bruijn en Ten Heuvelhoff 1991, 1993). Verder verandert ook het beeld en de organisatie van de overheid in de jaren tachtig en negentig. De overheid is, en wordt in toenemende mate, zelf een netwerk van actoren, in plaats van een monolitisch blok. binnen de overheid neemt de pluriformiteit toe, door het op afstand plaatsen van taken in verzelfstandigde overheidsorganisaties in allerlei vormen (OESO 2002). Ook worden steeds meer private actoren (zoals bijvoorbeeld non profit organisaties) ingeschakeld, die een aantal taken van de overheid overnemen. Het gaat hier om een proces van toenemende horizontale gelaagdheid (Bache en Flinders, 2005): onder impuls van processen van verzelfstandiging, privatisering, publiek-private samenwerking die plaatsvonden, doen ‘nieuwe’ actoren hun intrede, die invloed hebben op het overheidsbeleid. Dit leidde tot ‘third party government’ (Salamon 2002), waarbij overheidsbeleid door andere actoren wordt mee vormgegeven en uitgevoerd. Veelal worden deze actoren via contractachtige instrumenten aangestuurd, zodat sommige spreken van de ‘contracting state’. Anderen spreken eerder van de ‘uitholling van de publieke sector’ (de ‘hollow state’ van Milward en Provan, 2000). Naast de tendens van horziontale gelaagdheid is er in toenemende mate ook sprake van verticale gelaagdheid binnen de overheid. Dit verwijst naar het bestaan van verschillende bestuursniveaus (lokaal, regionaal, nationaal, supranationaal,…) en de verdeling van bevoegdheden tussen deze niveaus. Deze overheidsniveaus raken meer en meer vervlochten voor de uitvoering van beleid en het leveren van dienstverlening aan de burger. Zo is de Europese Unie moeilijk nog te beschouwen als een supranationaal afzonderlijk overheidsniveau: het binnenlandse beleid en de publieke instellingen raken steeds meer verweven met het Europese niveau. De onderlinge aansturing en samenwerking tussen de verschillende overheidsniveaus bepaalt in grote mate de effectiviteit van overheidsbeleid (‘multi-level governance’). Gegeven dit voortschrijdend proces van horizontale en verticale gelaagdheid en afhankelijkheid, stelt de vraag zich hoe een overheid zich moet positioneren ten opzichte van deze actoren en hoe sturing en coördinatie ingevuld worden in deze nieuwe meer geprolifereerde setting. Deze processen hebben hun invloed op de vormgeving van sturing en coördinatie: oude structuren en incentieven om actoren te sturen en coördineren komen onder druk te staan en nieuwe vormen van sturing en coördinatie binnen de publieke sector dringen zich op. Op het niveau van de aansturing van de individuele overheidsorganisatie is er een verschuiving van input- en procesgerichte sturing naar resultaatsgerichte sturing, alsook van ex ante sturing naar ex post sturing. Op het vlak van de coördinatie van verschillende organisaties binnen de publieke sector wordt minder uitsluitend de klemtoon gelegd op hiërarchische wijzen van coördinatie, maar ook op coördinatiemechanismen die steunen 3 op markten en op netwerken. Deze verschuivingen worden in dit stuk conceptueel en theoretisch beschreven, en geïllustreerd met voorbeelden en cases. 8.2 Sturing en coördinatie als vormen van sociale interactie Vooraleer we ingaan op de concepten van sturing en coördinatie, is het belangrijk aan te geven dat sturing en coördinatie beiden verwijzen naar relaties tussen individuen, of in dit geval, tussen organisaties. Er zijn in wezen drie wijzen van sociale interactie mogelijk: - individuen of organisaties interageren op basis van autoriteit en dominantie, waarbij de betrokken actoren ongelijke posities innemen en waarbij regels en orders het gedrag van de afhankelijke partij bepalen; - individuen of organisaties interageren via ruil en uitwisseling, waarbij de betrokken actoren gelijke en onafhankelijke posities innemen en waarbij prijs en beloningen het wederzijdse gedrag bepalen; - individuen of organisaties interageren op basis van gedeelde waarden, solidariteit en overtuiging, waarbij de betrokken actoren gelijke maar onderling afhankelijke posities innemen. Deze drie basismechanismen van sociale interactie komen ook terug in basismechanismen voor sturing en coördinatie, zoals hierna wordt toegelicht. Eerst gaan we in op sturing, en daarna op coördinatie. 8.3 Sturing: Concepten, instrumenten en typologiëen, en evoluties Sturing: het concept Sturing is een zeer algemeen begrip dat gebruikt wordt in uiteenlopende situaties. In dit deel wordt het concept sturing nader uitgewerkt. Allereerst wordt vanuit een systeemtheoretische visie dieper ingegaan op de brede betekenis van sturing, waarna de meer specifieke vormen van sturing binnen een overheidscontext behandeld worden. Het concept sturing kan vanuit een systeemtheoretische visie omschreven en onderverdeeld worden in verschillende deelsystemen (voor een uitgebreide beschrijving zie Verhoest (2002). Sturing is een term die voortkomt uit de systeemtheorie en de cybernetica. Een prototypisch voorbeeld van een cybernetisch proces is de werking van een thermostaat. Een thermostaat vergelijkt de reële temperatuur met de gewenste temperatuur en geeft op basis van deze vergelijking al dan niet signalen aan de centrale verwarming tot tussenkomst. In deze context kan sturing beschouwd worden als ‘alle vormen van gerichte beïnvloeding’. Drie belangrijke deelsystemen kunnen onderscheiden worden: een planning- en normeringsysteem, een meetsysteem, en een evaluatie en feedbacksysteem. In het planning- en normeringsysteem worden ex ante doelen, normen en regels voor elementen van het productieproces vastgelegd. Na het productieproces worden dan de indicatoren van de vooropgestelde normen gemeten en gerapporteerd. Ten slotte worden deze meetgegevens vergeleken met de oorspronkelijke planning en gebeurt er een verschilanalyse via een feedbacksysteem. Op basis van deze evaluatie kunnen bijsturingen in het productiesysteem of aanpassingen in de planning gebeuren. 4 Cybernetische sturingsprincipes kunnen ook beschouwd worden als een manier om het gedrag van sociale systemen gericht te beïnvloeden. Een voorbeeld hiervan is de sturing door de centrale overheid van overheidsorganisaties die instaan voor de beleidsuitvoering. Hierop, en op de verschillende sturingsvormen op microniveau, wordt ingegaan in het volgende deel. Sturing van organisaties in de overheid In het kader van dit hoofdstuk beschouwen wij sturing als een één op één relatie binnen de overheid. Het gaat om de sturing vanuit de overheid ten aanzien van (al dan niet verzelfstandigde) organisaties in de publieke sector. Sturing kan dan omschreven worden als “de mechanismen en instrumenten die een actor (de sturende actor) gebruikt om de beslissingen en het gedrag van een andere actor (de gestuurde actor) gericht te beïnvloeden om de doelstellingen van de sturende actor te verwezenlijken” (White, 1991: 189). De meer algemene context van sturing van de samenleving blijft hier buiten beschouwing. Sturing door de toezichthoudende overheid verwijst naar de invloed die deze overheid uitoefent op de besluitvorming binnen een overheidsorganisatie. Het kan beschouwd worden als een beperking van de vrijheidsgraden van een organisatie. Sturing wordt meestal opgevat als gaande in één richting, maar actoren in de publieke sectoren kunnen elkaar ook wederzijds sturen, in de zin van wederzijdse gerichte beïnvloeding (Kickert 1998). Als organisaties onderling een contract sluiten, kan er sprake zijn van wederzijdse sturing. Verticale sturing is de sturing die gebeurt tussen actoren op een verschillend hiërarchisch niveau, terwijl horizontale sturingsrelaties bestaan tussen hiërarchisch nevengeschikte actoren. Daarnaast spreekt men ook van zelfsturing, zijnde de mate waarin een organisatie zijn eigen richting bepaalt, zijn eigen planning en normsetting beheert en kan bijsturen. De mate waarin een overheidsorganisatie aan zelfsturing doet, hangt heel sterk samen met de mate van autonomie deze overheidsorganisatie heeft op het vlak van beleid en beheer. Sturingsinstrumenten binnen de overheid Er bestaan verschillende mechanismen, aangrijpingspunten, niveaus en momenten van sturing. Ook met betrekking tot de sturingsactoren kan een onderscheid gemaakt worden. Deze vormen van sturing worden in deze paragraaf verder besproken, waar een overzicht wordt gegeven van sturingsinstrumenten en mogelijke typologieën. Hoe kan een overheid organisaties in de publieke sector aansturen? In de sturingsliteratuur worden drie basismechanismen voor sturing onderkend in de lijn van de bovenvermelde wijzen van sociale interactie: sturing door autoriteit (‘authority’, ‘duress’), sturing door ruil en uitwisseling (‘exchange’) en sturing door overtuiging en identificatie (‘persuasion’; ‘identification’) (Lindblom 1977; Dunsire 1978). Sturing via uitwisseling en ruil kan gebeuren in de vorm van contracten die afgesloten worden tussen een overheid en een organisatie en waarin de wederzijdse rechten en plichten staan vermeld. In de ‘organisational control’ en ‘management control’ literatuur spreekt men van het bureaucratisch, markt- en sociaal sturingsmechanisme. Deze drie mechanismen 5 vullen het plannings- en normeringsysteem, meet- en opvolgingssysteem en evaluatie- en terugkoppelingssysteem anders in (zie tabel 1). TYPE STURINGSSYSTEEM DOMINANTE VORM VAN INTERACTIE Sturingsysteem gebaseerd op bureaucratisch mechanisme Autoriteit Sturingsysteem gebaseerd op marktmechanisme Sturingsysteem gebaseerd op sociaal mechanisme Competitie en ruil Samenwerking en solidariteit PLANNINGS- EN NORMERINGSYSTEEM MEET- EN OPVOLGINGSYSTEEM EVALUATIE- EN TERUGKOPPELING- (BEHEERSINGSSYSTEEM) SYSTEEM Van hoger opgelegde dominantie normen en standaarden inzake inputs, processen en/of resultaten Vraag en prijs competitie Geen spontane maar een directieve evaluatie Gedeelde waarden, Sociale controle, gemeenschappelijke goedkeuring, reputatie gedefinieerde situaties, consensus Informele evaluatie door overtuiging en ‘voice’ TABEL 1: STURINGMECHANISMEN EN –SYSTEMEN Winst en verlies (VERHOEST 2002) Wat kan de overheid aansturen? Met betrekking tot de mogelijke aangrijpingspunten van sturingsinitiatieven onderscheiden we inputs of middelen, throughputs of processen, outputs of resultaten, transacties, en waarden. Sturing van inputs en middelen in de publieke sector verwijst naar het toewijzen van middelen voor bepaalde taken en het gedetailleerd omschrijven hoe men deze middelen mag inzetten en gebruiken. (Verhoest, 2002; Heyman, 1988; Wirth, 1986). Throughputs- of processturing impliceert dat de sturing zich vooral richt op het totstandbrengen van optimale processen en procedures, bijvoorbeeld door ‘standard operating procedures’ of richtlijnen. Bij resultaatsgerichte sturing op outputs wordt vooraf bepaald wat de gewenste resultaten zijn en worden de bereikte resultaten achteraf ten opzichte van de norm afgezet. Het aangrijpingspunt van sturing kan verder ook gericht zijn op transacties en afhankelijkheden tussen verschillende organisatie-eenheden. Daar komen we verder op terug. Tenslotte kan sturing zich ook richten op het tot stand brengen van de gewenste waarden in een organisatie door het wijzigen van de organisatiecultuur, bijvoorbeeld door het opleggen van een ethische gedragscode. Wanneer kan een overheid sturen? Voor wat de momenten van sturing betreft, is het belangrijk te noteren dat sturing voornamelijk ex ante kan plaatsvinden (voor de feiten), of voornamelijk ex post (na de feiten). Ex ante sturing is sturing met een nadruk op het a priori zetten van regels en standaarden opdat het gedrag van de actor (in dit geval de organisatie) gestuurd zou worden zodat de kansen om de gewenste output te bereiken vergroten. Ex post sturing betekent dat de overheid de organisatie stuurt via het bepalen van duidelijke doelstellingen en indicatoren, met een nadruk op het achteraf monitoren en evalueren van de uitkomsten en het eventueel toekennen van straffen of beloningen (ex post). Ex ante sturingssystemen leggen relatief veel nadruk op het deelsysteem van normering en planning (cf supra), terwijl ex post sturingssystemen eerder focussen op het deelsysteem met betrekking tot evaluatie en bijsturing. 6 Op welk niveau kan een overheid een organisatie sturen? Naast het aangrijpingspunt is ook het niveau van sturing een belangrijk element voor de classificatie van sturingsinstrumenten (Verhoest, 2002), waarbij we een tweetal niveaus kunnen onderscheiden. Sturing kan strategisch zijn waarbij sturing zich richt op de hoofdlijnen inzake de beoogde doelen en de te volgen strategie. Sturing kan echter ook gericht zijn op het niveau van de dagdagelijkse operationele uitvoering en management van taken. Op basis van welke criteria kan de overheid haar organisaties sturen? Sturingscriteria zijn de criteria voor evaluatie die de overheid gebruikt voor de verzameling en beoordeling van informatie en voor feedback met betrekking tot de kwaliteit en kwantiteit van performantie. Deze criteria gaan van meer traditionele criteria legaliteit en zuinigheid tot meer ‘moderne’ criteria zoals efficiëntie, effectiviteit en responsiviteit. Bovendien hangen de verschillende sturingscriteria samen met verschillende sturingsinstrumenten in de praktijk. Deze criteria zijn onderling meestal niet volledig compatibel, en soms zelfs tegenstrijdig. De overheid dient een daadwerkelijke afweging en keuze te maken welke criteria ze wil benadrukken. STURINGSCRITERIA OMSCHRIJVING STURINGSINSTRUMENTEN (VOORBEELDEN) Legaliteit, Rechtmatigheid Correcte naleving van wetten, besluiten en van interne reglementen (‘due process’). Procedurele doelstelling Rechtvaardigheid Gelijkheid (‘equity’) Zuinigheid Gelijke behandeling van gebruikers. Procedurele doelstelling Ex ante goedkeuringsprocedures; dossierscreening; speciale rapporten over conformiteit aan regels; legale inspectie; tuchtprocedures; ombudsdienst; jurdische klachten; vakbondsoptreden Inspectie, ombudsdienst, gebruikersinformatie, juridische klachten Efficiëntie Effectiviteit Kosteneffectiviteit Kwaliteit (responsiviteit) Minimalisatie van uitgaven voor/kosten van inputs, nodig voor het uitvoeren van een bepaalde activiteit. Kan zowel een procedurele als een substantieve doelstelling zijn. Maximalisatie van outputs t.o.v. ingezette inputs. Minimalisatie van inputs t.o.v. geleverde outputs. Te maken met substantieve doelstelling Maximalisatie van effecten t.o.v. ingezette outputs. Minimalisatie van outputs t.o.v. geleverde effecten. Te maken met substantieve doelstelling Ex ante goedkeuringsprocedures of regels inzake aankoopmanagement (als neveneffect van rechtmatigheid); begroting en begrotingscontrole; kostenanalytische boekhouding; competitie tussen organisationele eenheden of publieke of private organisaties Prestatiebegroting, kostenanalytische boekhouding; prestatiemeetsystemen; competitie tussen organisationele eenheden of publieke of private organisaties Maximalisatie van effecten t.o.v. ingezette inputs. Minimalisatie van inputs t.o.v. geleverde effecten. Te maken met substantieve doelstelling Aandacht voor problemen, noden en vragen van cliënteel. Effectenbegroting, kostenanalytische boekhouding; effectmeetsystemen; competitie tussen organisationele eenheden of publieke of private organisaties Management by Objectives; effect- en prestatiemeetsystemen; programma-evaluatie; en beperkte competitie tussen publieke instellingen. Klantenbevragingen; klantentevredenheidsmetingen; ombudsdienst, competitie TABEL 2: STURINGSCRITERIA VOOR DE PUBLIEKE SECTOR (VERHOEST 2002; GEBASEERD OP GRUNOW 1986: 651-654; BOUCKAERT ET AL. 1998: 267-271) 7 Ten slotte is het zinvol om kort aandacht te besteden aan de sturingsactoren. Wat betreft de vraag wie een uitvoerende overheidsorganisatie stuurt, kan een onderscheid gemaakt worden tussen interne en externe sturing. Hierbij verwijst interne sturing naar een sturing van de overheidsorganisaties door actoren die tot deze organisatie behoren (zoals het topmanagement en een eventuele raad van bestuur). Externe sturing is een vorm van sturing door actoren die geen deel uitmaken van de uitvoerende overheidsorganisatie. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een sturing door het parlement, het Rekenhof, maar ook sturing door cliënten en belangengroepen. De sturing door klanten, belangengroepen en dergelijke wordt ook ‘horizontale sturing’ genoemd, in tegenstelling tot de ‘verticale sturing’ door de centrale overheid, of de politieke verantwoordelijke (b.v. minister). De belangrijkste vorm van externe sturing vanuit het oogpunt van de uitvoerende overheidsorganisatie komt echter van de ‘centrale overheid’. Deze ‘centrale overheid’ bestaat uit de functioneel bevoegde minister en zijn kabinet en administratie, alsook de ministers bevoegd voor horizontale materies (zoals personeelsmanagement, financiën en begroting) en hun administraties. De precieze instrumenten die gebruikt worden voor sturing kunnen ook verschillen: sturing kan gebeuren via hiërarchische orders en regels, via wederzijdse overeenkomsten, en via (formele en informele) contacten. Structurele sturing verwijst over de invloed van de overheid via de eventuele aanduiding en evaluatie van topfuncties, meer bepaald van leden van beheersorganen van overheidsorganisaties (d.i. het topmanagement en/of de raad van bestuur). Financiële sturing betreft de mate van invloed die de toezichthoudende overheid heeft op de beslissingen van de verzelfstandigde organisatie doordat de overheid financiële middelen verschaft en deze organisatie afhankelijk is van overheidsfinanciering. Evoluties m.b.t. sturing: naar een ex post resultaatsgerichte sturing op basis van contracten Sinds de jaren zeventig en tachtig is de overheid geëvolueerd van een monolitisch blok naar een huis met vele kamers, met actieve en onderling verweven overheidsniveaus, met een veelheid van verzelfstandigde organisaties en betrokken private actoren. In die context is er een duidelijke verschuiving in de sturing binnen de publieke sector merkbaar, die we kunnen beschrijven aan de hand van de verschillende dimensies van sturing. Oude sturing Basismechanisme voor Vnl. sturing door autoriteit sturing Aangrijpingspunt voor sturing Belangrijkste moment van sturing Niveau van sturing Inputs of middelen Processen en procedures Ex ante Nieuwe sturing Meer en meer sturing via ruil en via overtuiging en overleg Outputs en resultaten (transacties en waarden) Ex post Operationeel Strategisch 8 Criteria voor sturing Instrumenten voor sturing Rechtmatigheid, rechtzekerheid, rechtsgelijkheid en zuinigheid Vnl. eenzijdige regels en orders Efficiëntie, effectiviteit en kwaliteit Vnl. wederzijdse overeenkomsten en contracten Tabel 3: Oude en nieuwe sturing We zien dus een verschuiving van ex ante input-en procesgerichte sturing naar resultaatsgerichte ex post sturing op basis van contracten. De evolutie van het sturingskader (van input- naar outputsturing) wordt schematisch weergegeven in figuur 1. Ex ante Inputs en procedures Outputs Ex post Figuur 1: Evoluties m.b.t. sturing In de traditionele publieke sector lag de nadruk op gedetailleerde ex ante sturing op het vlak van inputs, middelen en processen. Gedetailleerde inputbegrotingen legden vast aan welke soorten middelen een organisatie geld kon besteden, in plaats van de na te streven doelstellingen en resultaten. Procedures werden nauw gezet beschreven via standard operating procedures en gedetailleerde regels. Vele beslissingen door overheidsmanagers waren onderheving aan ex ante goedkeuringsprocedures, het vernietigingsrecht vanwege de betrokken ministers en administraties om illegale of inopportune beslissingen ongedaan te maken, en regeringscommissarissen met opschortingsbevoegdheid die deel uitmaken van de raad van bestuur van verzelfstandigde organisaties. Echter, de negatieve gevolgen van een dergelijke sturing, met name trage besluitvorming, lage responsiviteit en efficiëntie van de administratie, zorgde voor een tegenbeweging die meer nadruk legde op enerzijds meer vrijheid en beslissingsbevoegdheden voor overheidsmanagers (‘letting managers manage’) en anderzijds meer prikkels tot 9 performantie (‘making managers manage’) (Bouckaert 1997). Overheidsmanagers werden meer aangestuurd op de doelstellingen die ze dienen te behalen, waarbij meetbare objectieven en normen worden vooropgezet, deze worden gemeten, opgevolgd en geëvalueerd, en waarbij sancties worden voorzien. Veelal worden de afspraken inzake te bereiken doelstellingen neergeschreven in een overeenkomst (d.i. een managementcontract op het niveau van de individuele overheidsmanager of een beheersovereenkomst op het niveau van de overheidsorganisatie). Binnen de termen van het contract heeft de overheidsmanager operationele vrijheid om zijn middelen aan te wenden en zijn processen optimaal te organiseren. Daartoe worden de ex ante beperkingen inzake inputs en processen zoveel mogelijk afgebouwd. Prestatiemeet- en rapporteringsystemen worden ingevoerd om de bereikte resultaten te monitoren, en prestatie-audits helpen de verwezenlijkingen te evalueren. Case: beheersovereenkomsten Een beheersovereenkomst is een wederzijdse overeenkomst tussen de toezichthoudende overheid en een uitvoerende overheidsorganisatie als geheel, handelend over de bijzondere regels en voorwaarden waaronder de organisaties openbare opdrachten zoals omschreven in haar oprichtingsbepalingen moet uitvoeren. De beheersovereenkomst regelt de wederzijdse verantwoordelijkheden en verwachtingen in het kader van de vooropgestelde doelstellingen. Ze wordt opgevat als een stuur- en opvolgingsinstrument binnen de volledige beleids- en beheerscyclus, alsook de financiële cyclus. De beheersovereenkomst is in het bijzonder gericht op een doelmatige uitvoering of dienstverlening, opvolging en evaluatie (Verhoest & Legrain, 2005a). Het gebruik van beheersovereenkomsten heeft enkele duidelijke voordelen: Het is een hulpmiddel om de sturing, beheersing en verantwoording van uitvoerende overheidsorganisaties vorm te geven. De beheersovereenkomst kan zelfs beschouwd worden als een cruciaal instrument in de ‘government governance’. Beheersovereenkomsten laten toe om het politieke primaat te combineren met de responsabilisering van beleidsuitvoerders. Enerzijds krijgen overheidsmanagers meer vrijheden om hun operationele taken uit te voeren. Anderzijds behoudt de toezichthoudende overheid de strategische controle via een sturing op hoofdlijnen. De beheersovereenkomst zorgt voor duidelijke verantwoordelijkheden voor de betrokken partijen: er ontstaan duidelijkere verantwoordelijkheids- en verantwoordingsstructuren. Ook de doelstellingen worden duidelijker dankzij een explicitatie in de beheersovereenkomst. Dit kan leiden tot een grotere resultaatgerichtheid, een groter kostenbewustzijn en een grotere klantgerichtheid bij de uitvoerende organisatie. Er ontstaat meer zekerheid betreffende de continuïteit van middelen voor de overheidsorganisatie. Bij de verschillende partners is er sprake van meer lange termijn gerichtheid. Dankzij de beheersovereenkomst is er een hogere specialisatie mogelijk van de verschillende actoren met betrekking tot hun kernactiviteiten. Er ontstaat een verbeterde dialoog en samenwerking tussen de verschillende partijen. 10 Er is een verbeterde informatiestroom naar het Parlement door het voorzien in informatie over effectiviteit, efficiëntie en zuinigheid. Randvoorwaarden voor beheersovereenkomsten Opdat contractmanagement via beheersovereenkomsten optimaal zou kunnen verlopen, moet voldaan zijn aan een aantal kernvoorwaarden (Verhoest & Legrain, 2005b): Een beheersovereenkomst dient vooral beschouwd te worden als een sturings- en opvolgingsinstrument (eerder dan als een puur juridisch document) in de relatie tussen de toezichthoudende overheid en de uitvoerende organisatie. Op deze manier moet de beheersovereenkomst toelaten om de wederzijdse verantwoordelijkheden en interactie tussen de partners te managen. Een beheersovereenkomst moet een lange termijn perspectief weergeven betreffende de te verwezenlijken doelstellingen en de ter beschikking gestelde middelen. Enkel op deze manier kan een planmatige aanpak mogelijk gemaakt worden. Hiernaast dient de overeenkomst voldoende flexibiliteit in te houden via overleg- en wijzigingsprocedures om nuttig te blijven boor beleidsverantwoordelijken. De uitvoerende organisatie moet voldoende autonomie bezitten om middelen vrij in te zetten en uitvoeringsprocessen vrij te structureren. Er is voldoende aandacht nodig voor het coördineren van beleidsvoorbereiding en – uitvoering. Er moet een afstemming zijn tussen verschillende organisaties en tussen verschillende vormen en instrumenten van aansturing. De nodige managementsystemen, expertise en competenties moeten aanwezig zijn om een effectief contractmanagement te ontwikkelen en een tegensprekelijk debat mogelijk te maken bij de opmaak, opvolging en evaluatie van de beheersovereenkomst. Die verschuiving van inputsturing naar resultaatsgerichte sturing is in de meeste OECD landen merkbaar, waarbij het Verenigd Koninkrijk en Nieuw-Zeeland de koplopers waren. Ze voerden in de jaren tachtig grondige hervormingen door waarbij managers meer vrijheid kregen in het management van hun financiële en personele middelen, waarbij de beleidsuitvoerende taken op afstand werden geplaatst in verzelfstandigde organisaties met aanzienlijke managementautonomie, en waarbij de resultaatsafspraken werden neergelegd in een uitgebreid systeem van individuele en organisationele contracten. Ook in België en Vlaanderen is de evolutie van input- naar contractuele resultaatsturing merkbaar, hoewel minder uitgesproken. De federale Copernicus hervormingen hadden tot doel de operationele autonomie van de federale overheidsmanagers te vergroten door ondermeer een versoepeling van de regels op vlak van personeels- en financieel management. Tegelijkertijd worden overheidsmanagers in mandaatfuncties geplaatst gekoppeld aan quasi-contractuele instrumenten zoals managementplannen. Verder op het federale niveau is met de creatie van de autonome overheidsbedrijven (via de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven) en van de instellingen van sociale zekerheid (via het KB 1997 betreffende de responsabilisering van de Instellingen van Sociale Zekerheid) er stappen gezet om verzelfstandigde overheidsdiensten met een grotere mate van managementautonomie en 11 met een beheersovereenkomst te creëren. De ‘Beter Bestuurlijk Beleid’-hervormingen in de Vlaamse overheid versterken ook de verzelfstandiging en contractualisering van de beleidsuitvoering op grote schaal. Ook op gemeentelijk vlak zijn in Vlaanderen beheersovereenkomsten en samenwerkingsovereenkomsten met verzelfstandigde agentschappen verplicht door het gemeentedecreet van 6 juli 2005. VOORBEELD: De aansturing van verzelfstandigde agentschappen door de Vlaamse overheid Tot en met 2003 waren de verzelfstandigde agentschappen die door de Vlaamse overheid werden opgericht grotendeels onderworpen aan de bepalingen van de wet 16 maart 1954 houdende de controle op sommige instellingen van openbaar nut. Hierbij beperkte de wet vrij sterk de beheersautonomie van de instellingen door heel wat specifieke beslissingen onder bevoegdheid van de toezichthoudende overheid te brengen, of afhankelijk te maken van de voorafgaande goedkeuring of machtiging van die overheid. Bovendien werd het algemeen toezicht uitgeoefend in de instellingen met een raad van bestuur door twee gemeenschapscommissarissen, respectievelijk een vertegenwoordiger van de functionele bevoegde minister en een vertegenwoordiger van de Minister van Financiën. Deze gemeenschapscommissarissen konden alle beslissingen van de bestuursorganen voor hun inwerkingtreding tijdens een termijn van vier werkdagen laten opschorten op grond van conformiteit met de wetgeving, staturen, het algemeen beland, en in het geval van de gemachtigde van Financiën, op grond van de budgettaire impact. De minister had dan twintig dagen de tijd om de beslissing al dan niet te vernietigen. Bovendien kon de minister de raad van bestuur dwingen over een bepaald thema te overleggen. Kwam deze niet tot een besluit, dan kon de minister de beslissing opleggen (dwangtoezicht). Onder de wet van 16 maart 1954 werden de instellingen dus vooral via ex ante operationeel gerichte sturingsinstrumenten aangestuurd. Het originele kaderdecreet ‘Bestuurlijk Beleid’, aangenomen op 9 juli 2003, wijzigde de aansturing van (extern) verzelfstandigde agentschappen drastisch. De beheersregels werden danig versoepeld. De figuren van de gemeenschapscommissaris, het vernietigingsrecht en het dwangtoezicht werden afgeschaft. Wel diende ieder agentschap een beheersovereenkomst met de Vlaamse overheid af te sluiten. Deze beheersovereenkomst omschreef de engagementen van het agentschap inzake doelstellingen en te bereiken resultaatsnormen. Deze beheersovereenkomsten dienden te worden opgevolgd via prestatiemeet- en rapporteringsystemen, alsook jaarlijks te worden geëvalueerd. Systemen van interne controle en audit werden opgezet ten einde de betrouwbaarheid van de bedrijfsvoering te kunnen nagaan. De basiskeuze binnen het originele kaderdecreet was resoluut voor een ex post resultaatsgerichte sturing van verzelfstandigde agentschappen in plaats van een ex ante sturing op inputs en processen. Echter, enkele jaren later werd via een decreetswijziging het vroegere systeem van gemeenschapscommissarissen en vernietigingsrecht integraal weer ingevoegd. Hierdoor kwamen de agentschappen onder een dubbel sturingsysteem: een ex ante systeem en een ex post resultaatsgerichte sturing via de beheersovereenkomst. Een dergelijke hybriede sturing vindt men ook terug bij de federale instellingen van sociale zekerheid en bij de autonome overheidsbedrijven (weliswaar in mindere mate), waar ondanks de 12 aanwezigheid van een beheers- of bestuursovereenkomst nog steeds twee, respectievelijk één regeringscommissaris instaan voor het algemeen toezicht. 8.3 Coördinatie: Concepten, instrumenten en typologiëen, en evoluties Coördinatie: het concept Daar waar sturing zich richt op de relatie tussen twee individuele actoren, richt coördinatie zich tot meerdere organisaties tegelijkertijd ten einde hun activiteiten op elkaar af te stemmen. Coördinatie lijkt in eerste instantie een relatief eenvoudig begrip te zijn dat behoort tot ons dagelijks vocabularium. Bovendien is coördinatie sinds lange tijd een bekommernis in het veld van de bestuurskunde en het overheidsmanagement (Hood 2005, Pollitt, 2003), wat de verwachting creëert dat er een duidelijk afgelijnde, vlot hanteerbare definitie zou bestaan voor het concept. Niets blijkt echter minder waar, in de literatuur wordt vaak in erg vage termen over coördinatie gesproken (Alexander, 1995; Malone & Crowston, 1994; Metcalfe, 1994). Om het concept van coördinatie tastbaar te maken, is het nuttig stil te staan bij de verschillende dimensies van coördinatie die in de literatuur aan bod komen. Deze dimensies bieden immers een aanknopingspunt om het begrip coördinatie duidelijker af te bakenen. Volgende dimensies keren regelmatig terug bij verschillende auteurs: - intra- versus inter-organisationele coördinatie: waar er in het verleden vooral aandacht was voor intra-organisationele vormen van coördinatie, leidden de recente evoluties in de publieke sector (cf. gelaagdheid zoals besproken in punt 8.1) tot een verhoogde aandacht voor het inter-organisationele perspectief (Metcalfe, 1994; Linden, 2002). - horizontale versus verticale coördinatie: hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen coördinatie tussen entiteiten en actoren die zich op eenzelfde (hiërarchisch) niveau bevinden - bijvoorbeeld coördinatie tussen ministers onderling - en coördinatie die zich richt op de interactie tussen verschillende niveaus, zoals bijvoorbeeld coördinatie tussen ministers, ministeries en verzelfstandigde agentschappen of coördinatie tussen actoren op verschillende overheidsniveaus (Peters, 1998). - beleidscoördinatie versus coördinatie van implementatie: in dit geval draait de coördinatie rond strategische beslissingen in de fase van de beleidsvorming enerzijds en beslissingen over activiteiten en middelen in de uitvoeringsfase anderzijds (Alexander, 1995; 5en Laegreid, 2006). - verplichte versus vrijwillige coördinatie: coördinatie kan gedefinieerd worden volgens de mate waarin gebruikte coördinatie-instrumenten al dan niet een dwingend karakter hebben (Metcalfe, 1994). 13 - informele versus formele coördinatie: de mate van formalisering refereert naar de aanof afwezigheid van regels en standaardisatie bij de vormgeving en implementatie van coördinatie (Alexander, 1995). - negatieve versus positieve coördinatie: hierbij draait het om een eerder minimalistische of maximalistische invulling van coördinatie, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen doelstellingen, variërend van het vermijden van conflict tot het actief bewerkstelligen van synergieën (Metcalfe, 1994). Zoals bovenstaand overzicht aan geeft, zijn er vele manieren om het concept coördinatie te definiëren en te bestuderen. In dit hoofdstuk gebruiken we volgende definitie die een aantal aspecten van verschillende bestaande definities2 tracht te combineren (Beuselinck, 2006) Coördinatie in de publieke sector kan gedefinieerd worden als de ontwikkeling en de implementatie van een strategie die: - tracht in te gaan tegen de negatieve gevolgen van specialisatie- zijnde proliferatie en fragmentatie - die mogelijk problemen van overtolligheid, lacunes of contradicties opleveren in de dienstverlening naar de burger (behoefte), - om het coherent functioneren te stimuleren van de actoren die betrokken zijn bij de verschillende fases van de beleidscyclus, in één of meerdere beleidsvelden (doel), - via het gebruik van managementinstrumenten en structurele maatregelen (middel). Coördinatie-instrumenten Zoals geldt voor het principe van sturing, bestaan er ook voor het domein van coördinatie verschillende criteria op basis waarvan men coördinatie-instrumenten kan clusteren. In eerste instantie focust dit hoofdstuk zich op een veelgebruikte classificatie aan de hand van coördinatiemechanismen. Daarnaast worden ook kort enkele alternatieve typologieën voorgesteld. Een classificatie van coördinatie-instrumenten die zich baseert op coördinatiemechanismen, gaat kijken naar de onderliggende processen, of de specifieke technieken waarop instrumenten gebaseerd zijn. In de lijn met de hoger vermelde typologie van sociale interactie wordt hierbij vaak gerefereerd naar de mechanismen van markt, hiërarchie en netwerk (Thompson et al. 1991), ook wel gedefinieerd als de mechanismen van prijszetting, gezag en vertrouwen (Bradach en Eccles, 1989; Alexander, 1995). Om beter te begrijpen wat deze mechanismen nu juist inhouden, is het nuttig tabel 4 te bekijken die een overzicht biedt van de belangrijkste kenmerken van deze drieledige typologie: 2 (Alter and Hage, 1993; Malone and Crowston, 1994; Metcalfe, 1994; Peters, 1998; Verhoest and Bouckaert, 2004) 14 Belangrijkste kenmerken Communicatiemiddelen HIËRARCHIE Routine en dominantie Methode van conflictresolutie Mate van flexibiliteit Mate van engagement tussen betrokken partijen Klimaat Administratieve authorisatie (supervisie) Laag Gemiddeld tot hoog Afhankelijkheidssituatie Afhankelijk Formeel, bureaucratisch MARKT Prijszetting en competitie Dwang via rechtbank Hoog Laag Zakelijkheid en/of achterdocht Onafhankelijk NETWERK Relatiegebonden Principe van solidariteit en reciprociteit Gemiddeld Gemiddeld tot hoog Wederzijds voordeel Wederzijdse afhankelijkheid Tabel 4: Overzicht kenmerken van de ‘markt-hiërarchie-netwerk’ typologie Powell (1991) Coördinatie via hiërarchische wijze (Hierarchy-Type-Mechanisms HTM) kan gebeuren via de allocatie van taken en verantwoordelijkheden, en het creëren van sturings- en verantwoordingslijnen. Zo kan het samensmelten van twee of meerdere organisaties in de afstemming van beleid en beheer verbeteren. Een voorbeeld is het creëren van superministeries, zoals een ministerie bevoegd voor sociale zekerheid, werk en onderwijs, teneinde de afstemming tussen deze drie beleidsvelden te optimaliseren. Het instellen van een coördinerende functie is een andere mogelijkheid, zoals een coördinerende minister voor gelijke kansenbeleid. Hiërarchische coördinatie kan ook gebeuren via regulering of via top-down planningsystemen waarbij op het niveau van de regering overheidsbrede doelen worden gezet die dan vertaald worden in doelstellingen voor de verschillende organisaties. Marktgebaseerde coördinatie maakt gebruik van de ‘onzichtbare hand’ van de markt ten einde de acties van verschillende (publieke) organisaties op een ‘spontane’ wijze op elkaar te laten af te stemmen. Door het scheppen van marktomgevingen met prikkels en competitie voor organisaties, kunnen organisaties hun eigen strategie bepalen op basis van prijs en vraag/aanbod ten opzichte van de andere actoren (OESO, 1993). Zo hebben bepaalde landen quasi-markten gecreëerd in sectoren zoals gezondheid en onderwijs. Soms worden interne markten geschapen met betrekking tot managementondersteunende diensten, zoals accounting and personeelsadministratie, waarbij lijndepartementen deze diensten tegen marktprijzen kunnen afnemen van een publieke aanbieder of van concurrerende aanbieders in de private sector. Het gebruik van harde contracten met resultaatsgekoppelde financiële sancties kan ook een vorm van marktgerichte coördinatie inhouden. De overheid kan dergelijke marktvoorwaarden scheppen door marktregulering. Netwerkgerichte coördinatie steunt op wederzijdse afhankelijkheid en vertrouwen tussen publieke organisaties, en richt zich op het creëren van gemeenschappelijke kennis, waarden en strategieën tussen actoren. De overheid kan dergelijke samenwerkingsgerichte netwerken bevorderen door de instelling van gemeenschappelijke informatiesystemen, overlegstructuren, collectieve besluitvormingsorganen of partnerschapsorganisaties. Overlegstructuren met een coördinerende functie zijn bijvoorbeeld interdepartementale werkgroepen of interkabinettenwerkgroepen. Andere mogelijkheden zijn de uitwisseling en rotatie van (leidinggevend) personeel tussen organisaties, gemeenschappelijke vorming en informele netwerken tussen medewerkers van verschillende organisaties. Dergelijke instrumenten zorgen voor culturele coördinatie 15 via gedeelde normen en waarden. Ook gedeelde budgetten kunnen samenwerking stimuleren, alsook bottom-up planningsystemen (Pollitt 2003, OESO 1996). Case: Coördinatie in een geprolifereerde overheid: de rol van beleidsraden en managementteams In een overheid waar de verschillende deelstructuren meer autonomie hebben, is er nood aan nieuwe coördinatie-instrumenten. Zo zijn er strategische planningsprocessen, waarbij overheidsbrede doelstellingen op het niveau van de regering en ministers worden verder vertaald in en gekoppeld aan planningsdocumenten en beheersovereenkomst op het niveau van departementen en agentschappen. De consolidatie via begrotingen op het niveau van organisaties, beleidsdomeinen en gehele overheid is ook een mogelijkheid. Een andere mogelijkheid is het instellen van collectieve overleg- en beslissingsorganen op politiek en/of ambtelijk niveau, die verwijzen naar netwerkgerichte vormen van coördinatie. Om tegen te gaan dat de creatie van vele Vlaamse verzelfstandigde agentschappen in een niet-hiërarchische relatie met het kerndepartement de fragmentatie en verkokering van beleid en beheer in een beleidsdomein doet toenemen, voorziet het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid in de instelling van een beleidsraad en een managementsgroep op het niveau van het beleidsdomein. In de beleidsraad zetelt de bevoegde minister alsook het hoofd van het departement en de hoofden van de verschillende agentschappen. De beleidsraad is hetforum waarop het politieke en het administratieve niveau overleg plegen en dat de regering ondersteunt bij de aansturing van het beleidsdomein. De beleidsraad ondersteunt de beleidsbepaling op hoog niveau en fungeert in hoofdzaak als beleidsintegrerend en -coördinerend platform, waarin via tegensprekelijk debat overleg wordt gepleegd over strategische doelstellingen en de concretisering daarvan, en beleidsvoornemens en innoverende projecten worden afgetoetst. De beleidsraad is de integrator van beleid en de veruitwendiging bij uitstek van de nagestreefde nauwe relatie tussen het politieke en het administratieve niveau. De relatie is gebaseerd op: wederzijds vertrouwen en wederzijdse vertrouwenswaardigheid; transparante en eenduidige doelstellingen; een gezamenlijke inschatting van de uitvoeringsimplicaties van de beleidsdoelstellingen; een eenduidige delegatie van uitvoering aan het administratieve niveau, onder toezicht van maar zonder inmenging van het politieke niveau; een opvolging van de beleidsuitvoering, op basis van afgesproken rapporteringen; een gezamenlijke evaluatie van de resultaten en/of effecten van het gevoerde beleid. Daarnaast is er voorzien dat de minister informeel overleg met individuele topambtenaren kan voeren, die zorgen voor de nodige terugkoppeling. De minister communiceert verder ook waar nuttig en nodig rechtstreeks met sleutelfiguren uit departement, IVA en EVA, die op hun beurt de nodige fair play tonen bij de terugkoppeling naar hun leidinggevenden of raden van bestuur. De managementsgroep op het niveau van een Vlaamse beleidsdomein is een ambtelijk overlegorgaan tussen topambtenaren om de coördinatie inzake beheer te versterken. In dezelfde lijn voorziet het gemeentedecreet een managementteam waarbij de secretaris overlegt met alle diensthoofden en eventueel de hoofden van de intern en extern verzelfstandigde lokale agentschappen. Een dergelijk managementteam kan de 16 strategische coördinatie binnen het uitvoeringsnetwerk van de lokale overheid bevorderen. Bij bovenstaande classificatie dienen een opmerking gemaakt te worden. Concrete coördinatie-instrumenten gebruiken namelijk vaak een combinatie van verschillende mechanismen. Bovendien wordt er zelden gebruik gemaakt van slechts één enkel coördinatie-instrument, er wordt veeleer geopteerd voor een mix van instrumenten (6, 2005). De ‘markt-hiërarchie-netwerk’ typologie is relevant vanuit een analytisch perspectief, maar dient met de nodige voorzichtigheid gehanteerd te worden wanneer men een geobserveerde coördinatiestrategie wil analyseren. Naast de opdeling van coördinatie-instrumenten op basis van hun onderliggend mechanisme, zijn er nog tal van andere typologieën terug te vinden in de literatuur. Een eerste alternatief deelt coördinatie-instrumenten op door een onderscheid te maken tussen instrumenten die focussen op structuren en technologie enerzijds (structurele instrumenten) en instrumenten waarbij menselijke factoren een cruciale rol spelen anderzijds, de zogenaamde managementinstrumenten (Jennings en Krane, 1994; Verhoest en Bouckaert, 2005). Alexander (1995) stelt een variatie voor van deze opdeling en maakt een onderscheid tussen onpersoonlijke methodes van coördinatie (regels, contracten, overeenkomsten,…), persoonsgerichte methodes (inter-persoonlijk contact) en groepsmethodes (gezamenlijke planning en beslissingen op basis van consensus). Daarnaast verwijst Alexander (1995) eveneens naar een opdeling aan de hand van de graad van formaliteit van de coördinatie-instrumenten. Hij onderscheidt informele instrumenten (informele contacten tussen personen), formele instrumenten (standaardisatie, structurele middelen) en ‘grijze zone’ instrumenten die gebruik maken van zowel informele als formele instrumenten. Deze opdeling loopt gedeeltelijk parallel met de classificatie van Mintzberg (1989) die een onderscheid maakt tussen wederzijdse afstemming op basis van informele contacten, rechtstreeks toezicht en standaardisatie van werkprocessen, outputs en vaardigheden en kennis. Evoluties m.b.t. coördinatie: naar een meer markt- en netwerkgerichte coördinatie De organisatie van de publieke sector heeft de voorbije decennia een aantal belangrijke veranderingen ondergaan, die in vele OESO-landen een proces van specialisatie en fragmentatie op gang brachten (Verhoest en Bouckaert, 2005). Deze veranderingen waren in essentie geïnspireerd door een zoektocht naar een efficiëntere, slankere overheid. Specialisatie concretiseerde zich enerzijds in een proliferatie van organisaties: grote monolithische blokken werden opgesplitst in kleinere entiteiten. De criteria voor deze opsplitsing waren ondermeer gebaseerd op geografische overwegingen, opsplitsingen op basis van producten en diensten etc. Daarnaast was de opsplitsing van de verschillende fases van de beleidscyclus een belangrijke tendens. Hierbij werd de verantwoordelijkheid voor beleidsformulering enerzijds en beleidsuitvoering anderzijds toegewezen aan verschillende actoren (bv. aan departementen, agentschappen, private actoren en publieke auditors). Dit alles had een versnippering van middelen en mensen tot gevolg en de cohesie tussen de verschillende actoren en activiteiten kwam hierdoor onder druk te 17 staan. Schematisch kan de algemene evolutie voor OESO-landen in de periode 19802005 als volgt worden weergegeven (Verhoest and Bouckaert, 2005): geïntegreerde beleidscyclus I II 1 3 monolitische organisatie organisationele proliferatie 2 IV III opgesplitste beleidscyclus Figuur 2: Specialisatie van organisaties en van de beleidscyclus: tendensen binnen de OESO (Verhoest en Bouckaert, 2005) Drie fases zijn te onderscheiden in Figuur 2. Begin de jaren tachtig zien we monolithische ministeries die zowel de beleidsvoorbereiding, beleidsuitvoering als beleidsevaluatie voor hun rekening nemen (positie 1). Tussen 1980 en 1995 wordt door processen van territoriale en functionele decentralisatie, het creëren van verzelfstandigde agentschappen, en het inschakelen van private actoren, de overheidsbureaucratie gedisaggregeerd in een veelheid van semi-autonome organisaties. Deze organisaties hebben nauw omschreven éénduidige doelstellingen en zijn belast met ofwel beleidsvoorbereiding, beleidsuitvoering of beleidsevaluatie. Dit resulteert in een sterk geprolifeerde en zelfs gefragmenteerde overheidssector. De beleidscyclus raakt dus ontkoppeld. Het hoeft geen betoog dat onder druk van de proliferatietendens in de jaren tachtig en begin jaren negentig de vraag naar sturing en coördinatie alleen maar toenam. Sinds de tweede helft van de jaren negentig blijkt een tweede verschuiving te gebeuren, waarbij overheden opnieuw meer aandacht voor inter-organisationele coördinatie en samenwerking hebben. Verschillende landen lanceren expliciete hervormingsprogramma’s gericht op ‘joined-up government’ of ‘whole-of-government’ thema’s, en op het versterken van de regering en de centrale ministeries ten opzichte van de periferie van verzelfstandigde agentschappen en andere ingeschakelde actoren. In sommige landen worden agentschappen geherintegreerd of hun aansturing geharmoniseerd. VOORBEELD: Verenigd Koninkrijk De specialisatie en coördinatie-evoluties in het Verenigd Koninkrijk in de periode 19852005 zijn een goede illustratie van het traject dat is weergegeven in figuur 2. Begin jaren 18 tachtig is er sprake van een relatief coherent en geconsolideerd overheidsapparaat, waar coördinatie vooral via de eerste minister en het cabinet office verloopt en waar de nadruk ligt op hiërarchische vormen van coördinatie. In de loop van de jaren tachtig en begin jaren negentig is er een sterke specialisatie- en proliferatietendens waarneembaar ondermeer door de oprichting van de ‘Next Steps Agencies’ die vanaf 1988 op grote schaal worden opgericht. Onder het regime van Margaret Thatcher en de opeenvolgende conservatieve premiers ligt de nadruk vooral op transparantie en deugdelijk financieel beheer. Bovendien kent de coördinatie via marktprincipes een belangrijke opgang waar ondermeer privatisering, quasi-markten en (financiële) stimuli veelvuldig gebruikt worden. Eind de jaren negentig wordt er onder Tony Blair steeds meer gefocust op kwaliteitsvolle dienstverlening en de rol van coördinatie tussen verschillenden ministeries, agentschappen en diensten. De nadruk kwam hier ook steeds meer te liggen op het omgaan met complexe problemen en uitdagingen in de samenleving, waar individuele diensten en organisaties geen antwoord op konden bieden. Er is een beweging naar het zogenaamde ‘joined-up government’, via het gebruik van netwerkgerichte coördinatieinstrumenten zoals ondermeer geïntegreerde informatiesystemen, meetsystemen van sectoroverschrijdende performantie, taakgroepen en allerlei initiatieven die zorgen voor meer samenwerking tussen diensten. De eerste minister, het ‘cabinet office’ en het ministerie van financiën spelen doorheen de ganse periode een cruciale rol, die zelfs nog toeneemt. Nieuw-Zeeland kent grotendeels een soortgelijk traject. 8.4 Theoretische achtergrond voor sturing en coördinatie in de publieke sector Vormen van sturing en coördinatie kunnen op verschillende manieren geconcretiseerd worden (cf. het brede gamma van sturings- en coördinatie-instrumenten voorgesteld in punt 8.3). Zoals reeds aangehaald in paragraaf 8.1, zijn er evoluties te noteren doorheen de tijd in de aandacht die wordt besteed aan bepaalde vormen van coördinatie en sturing. Een korte schets van een aantal belangrijke theoretische kaders die de voorbije decennia hun stempel op het overheidsmanagement hebben gedrukt kunnen deze evoluties in een breder kader plaatsen. De focus ligt hierbij op drie normatieve doctrines binnen het overheidsmanagement: het klassieke bureaucratische model, het new public management en het governance model. Deze normatieve modellen vinden hun basis in ruime theoretische stromingen. Het klassiek bureaucratische model kent een lange traditie binnen de overheid en is in essentie gebaseerd op het model zoals beschreven door Weber (1947). Belangrijke kenmerken zijn ondermeer autoriteit en gezag, vastgelegde regels en hiërarchische structuren. Tot begin jaren tachtig was dit ook het gangbare model dat fungeerde als raamwerk voor de ontwikkeling van sturings- en coördinatie-initatieven. Dit resulteerde ondermeer in een sterke verspreiding van ex ante- en input-sturing. Voor wat coördinatie betreft, werd er in deze periode in hoofdzaak gebruik gemaakt van instrumenten die duidelijk gebaseerd waren op principes van hiërarchie, zijnde formele richtlijnen, 19 bureaucratische routines en een sterke vorm van supervisie (cf. karakteristieken opgenomen in Tabel 1). Een theoretische basis wordt gevonden in de cybernetische systeemtheorie. Midden jaren negentig werd de overheid in belangrijke mate beïnvloed door de opkomst van het neo-liberalisme en, specifiek op het vlak van overheidsmanagement, het ‘New Public Management’ (NPM). NPM is een verzameling van normatieve en praktische ideeën in het veld van overheidsmanagement (Verhoest et al., 2004; Hood, 1995). Het bepleit dat een overheid in zijn werking zich moet laten inspireren door de private sector, wat betreft bedrijfspraktijken, maar ook na te streven bedrijfswaarden (Denhardt en Vinzant Denhardt, 2000). NPM is ook nauw verbonden met de basisprincipes van de neoinstitutionele economische theorieën (Hazeu 2000). Deze theorieën kennen verschillende stromingen zoals de eigendoms-rechtentheorie, de transactiekostentheorie en de principaal-agent theorie. De volgende drie principes staan centraal bij het neoinstitutionele denken: de zeggenschap over eigendomsrechten bepaalt de motivatie tot efficiënt gedrag, wat impliceert dat geprivatiseerde en verzelfstandigde organisaties beter zullen presteren dan de traditionele overheidsbureaucratie. de organisatie van transacties brengt kosten met zich mee (transactiekosten) die dienen geminimaliseerd te worden en in een context van opdrachtgever en uitvoerder is er sprake van eigenbelang en doelincongruentie, wat het risico verhoogt op opportunistisch gedrag. Opportunistisch gedrag door (overheids)dienstverleners kan worden tegengegaan door de introductie van resultaatsgerichte sturing en bekostiging, competitie en contracten. De opkomst van het NPM resulteerde in de doorvoering van belangrijke hervormingen in de meeste OESO landen. Deze hervormingen pogen principes van marktwerking en contractualisering binnen te brengen in de overheid. Ook de doorgevoerde veranderingen met betrekking tot coördinatie en sturing kunnen beschouwd worden in de context van het ‘New Public Management’. Eén van de belangrijke doctrines van het NPM denken is de grotere nadruk op output- en resultaatsturing van uitvoerende overheidsorganisaties. Ook in het domein van coördinatie is het New Public Management niet onopgemerkt voorbij gegaan. De klassieke, hiërarchische vormen van coördinatie werden in de jaren negentig aangevuld en/of vervangen door marktgerichte vormen van coördinatie die nauwer aansloten bij de NPM-cultuur. Een laatste normatieve stroming die de laatste jaren haar stempel heeft gedrukt op de vormgeving van coördinatie en sturing betreft de netwerkliteratuur. Deze kan beschouwd worden als één van de theoretische funderingen van het ‘governance’ denken en vormt een tegengewicht voor de NPM doctrine (Klijn, 2005). Waar een discussie rond governance ons te ver zou leiden in het kader van dit hoofdstuk 3, is het relevant om hier kort de karakteristieken van de netwerktheorie te schetsen. De opkomst van het netwerkdenken kan gezien worden als een reactie op volgende observaties (Goldsmith en Eggers, 2004): de complexiteit van de huidige samenleving maakt het noodzakelijk voor de 3 Voor meer informatie over governance, kunnen o.a. volgende bronnen geraadpleegd worden: van Heffen, W.J.M. Kickert enJ.J.A. Thomassen (2000), Frederickson (2005). 20 overheid te zoeken naar nieuwe vormen van besturen en de traditionele (hiërarchische) bestuursvormen blijken niet meer te werken. Deze auteurs zien ook vier belangrijke tendensen die aanzetten tot verandering binnen de publieke sector: toegenomen betrokkenheid van private en non-profit actoren bij publieke dienstverlening, tendens naar geïntegreerde dienstverlening, digitale revolutie die nieuwe perspectieven biedt voor samenwerking en interactie, verhoogde vraag van burgers naar dienstverlening op maat. Deze bekommernissen leidde de voorbije jaren tot de opkomst van netwerken, die kunnen gedefinieerd worden als de “relatief stabiele interactiepatronen tussen autonome en interdependente actoren rondom beleidsvraagstukken of -problemen” (Kickert, Klijn & Koppenjan 1997). Sinds eind jaren negentig komen in de concrete uitwerking van sturings- als coördinatieinitiatieven een aantal principes uit de netwerkliteratuur naar voor. Het managen van lange termijn-relaties, het wederzijdse vertrouwen, de pluriformiteit en de gedeelde taal en cultuur staan hierbij centraal. Met betrekking tot sturing houdt dit ondermeer in dat de sturing vooral ex post gebeurt en coördinatie richt zich op de netwerk-aanpak waar samenwerking en overleg een centrale plaats krijgen. 8.5 Besluit Sturing en coördinatie zijn wezenlijke onderdelen van een overheidsapparaat. Taken worden toegewezen aan overheidsorganisaties. Opdat ze die taken op een goede manier kunnen uitvoeren, dienen ze te worden gestuurd, en dienen ze onderling hun taken te coördineren. In dit hoofdstuk zijn de concepten, evoluties en theorieën inzake sturing en coördinatie in de publieke sector uitgewerkt en besproken. 8.6 Referenties Alexander, E. R. (1995). How organizations act together. Interorganizational coordination in theory and practice. Amsterdam: OSA. Auwers, T.(2002). Copernicus midden in de toekomst: de hervormingen van de Belgische federale overheid.18p. Bradach, J. L. & Eccles, R. G. (1989). Price, authority and trust: from ideal types to plural forms. Annual Review of Sociology, 15, 97-118. Bekkers, V. (1994). Nieuwe vormen van sturing en informatisering. [proefschrift]. Delft, Eburon. Beuselinck, E. (2006). Institutional and organisational arrangements of donors' aid administrations: an analytical perspective on shifting coordination initiatives. Paper presented at the EGPA conference 2006, Milaan, Italië. 21 Bouckaert, G. (1997). "Overview and Synthesis." In Search of Results: Performance Management Practices in Ten OECD Countries. Paris: Public Management Committee, OECD. Bouckaert, G., W. Van Reeth, T. Auwers, and K. Verhoest. 1998. Handboek Doelmatigheidsanalyse: Prestaties Begroten. Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Bouckaert, Geert, Peters, B. Guy, & Verhoest, Koen (Forthcoming). The coordination of public sector organizations: shifting patterns of public management. Edward Elgar. De Bruijn, J.A., Ten Heuvelhof. E. F. (1991). Sturingsinstrumenten voor de overheid: over complexe netwerken en een tweede generatie sturingsinstrumenten. Leiden/Antwerpen: Stenfert Kroese: De Bruijn, J.A., Ten Heuvelhof E.F. (1993) Instrumenten voor netwerkmanagement. In: Koppenjan J.F.M., de Bruijn J.A., Kickert W.J.M. Netwerkmanagement in het openbaar bestuur. Over de mogelijkheden van overheidssturing in beleidsnetwerken. S’Gravenshage: VUGA, Denhardt, R. & Vinzant Denhardt, J. (2000). The new public service: serving rather than steering. Public Administration Review, 60 (6):549-559. Dunsire, A. (1978), Control in a bureaucracy, Oxford,. Fimreite, A. and Laegreid, P. (2005). Specialization and coordination: implications for integration and autonomy in a multilevel system. Working paper 7. Stein Rokkan Centre for Social Studies. Goldsmith S., Eggers W. D. (2004), Governing by network. The new shape of the public sector, Washington DC; Brookings institution press Grunow, D. 1986. 'Internal Control in Public Administration’, Pp. 645-62 in Guidance, Control and Evaluation in the Public Sector., eds. F. X. Kaufmann, G. Majone, and V. Ostrom. Berlin: de Gruyter. Hazeu, C. (2000). Institutionele economie: een sturingsvraagstukken. Bussum, Uitgeverij Coutinho. optiek op organisatie- en Heyman, D. (1988). Input controls in the public sector: What does economic theory offer? IMF working paper. Hondeghem, A. & Depré, R. (Eds.)(2005). De Copernicushervorming in perspectief: veranderingsmanagement in de federale overheid. Brugge: Vanden Broele. 447p. Hondeghem, A., Depré, R., Parys, M. & Pelgrims, C. (2005): Hoofdstuk 13: De Copernicushervorming: een geslaagd veranderingsproject? In: Hondeghem, A. en Depré, 22 R.(eds.). De Copernicushervorming in perspectief: veranderingsmanagement in de federale overheid, Brugge: Vanden Broele. pp. 397-444. Hood, C. (1995). The "New Public Management" in the 1980s: variations on a theme. Accounting, Organizations and Society, 20 (2/3): 93-109. Hood, C. (2005). The idea of joined-up government: a historical perspective. In V.Bogdanor (Ed.), Joined-up government. Oxford: Oxford University Press. Jennings, E. T. K. & Krane, D. (1994). Coordination and welfare reform: the quest for the Philosopher's Stone. Public Administration Review, 54, 341-348. Kickert, W.J.M. (1998). Aansturing van verzelfstandigde diensten: over publiek management van hybride organisaties. Alphen aan den Rijn: Samsom. Kickert, W.J.M, E-H. Klijn & J.F.M. Koppenjan. (eds.). (1997). Managing complex networks: strategies for the public sector. London, SAGE. Linden, R. M. (2002). Working across boundaries. Making collaboration work in government and nonprofit organizations. San Francisco. Lindblom, C. (1977). Politics and Markets. New York: Basic Books. Malone, T. W. & Crowston, K. (1994). The interdisciplinary study of coordination. ACM Computing surveys, 26, 87-118. Metcalfe, L. (1994). International policy coordination and public management reform. International Review of Administrative Sciences, 60, 271-290. Mintzberg, H. (1989). Mintzberg on management. New York: Free Press. OESO (1993). Managing With Market-Type-Mechanisms. Paris: OESO. OESO (1996). Building policy coherence. Tools and tensions. Paris: OESO OESO (2002). Distributed Public Governance: Agencies, authorities and other government bodies. Paris: OESO. Peters, G. B. (1998). Managing Horizontal government: the politics of co-ordination. Public administration, 76, 295-311. Pollitt, C. (2003). Joined-up government: a survey. Political Studies Review, 1, 34-49. Pollitt, C. & Bouckaert, G. (2000). Public Management Reform: a comparative analysis. Oxford: Oxford University Press. 314p. 23 Powell, W.W. (1991). Neither market nor hierarchy: network forms of organization. In Thompson, G., Frances, J., Levacic, R., & Mitchell, J. (Eds.) (1991). Markets, hierarchies and networks. The coordination of social life. London: Sage. Salamon Lester M. (2002). The New Governance and the tools of public action: an introduction. In: Salamon, Lester M. The tools of government. A guide to the new governance. Oxford/New York: Oxford University Press. Pp.1-47 Thompson, G., Frances, J., Levacic, R., & Mitchell, J. (1991). Markets, hierarhies and networks. The coordination of social life. London: Sage. Van Gunsteren, H. (1995). Bestuur in de ongekende samenleving. Hoofdstuk 1 Verhoest, K. (2002). Resultaatgericht verzelfstandigen. Een analyse vanuit een verruimd principaal-agent perspectief. Katholieke Universiteit Leuven. 352p. Verhoest, K. & Legrain, A. (2005a). Handleiding beheersovereenkomsten: managementsamenvatting: suggesties voor het werken met beheersovereenkomsten. Leuven: SBOV. 48p. Verhoest, K. en Legrain, A. (2005b). Handleiding beheersovereenkomsten: deel 1: procedures en actoren. Leuven: SBOV. 50p. Verhoest, K. en Verschuere, B. (2005). Hoofdstuk 6: Verzelfstandiging in het gemeentedecreet: over 'bouwstenen' en 'cement'. In: De Rynck, F. en Wayenberg, E. (Eds.): Steunpunt bestuurlijke organisatie Vlaanderen, jaarboek 2005: Lokale besturen in Vlaanderen: intra- en interbestuurlijk doorgelicht. Leuven: Die Keure. pp. 107-135. Verhoest, K., Verschuere, B., & Bouckaert, G. (2003). Agentschappen in Vlaanderen: een beschrijvende analyse. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke organisatie Vlaanderen. Verhoest, K., Verschuere, B., Peters, G. B. & Bouckaert, G. (2004). Controlling autonomous public agencies as an indicator of New Public Management. Management international, (Special issue fall 2004). Vosselman, E. G. J. (1996) Ontwerp van 'management control'-systemen. Een economische benadering. Deventer: Kluwer Bedrijfswetenschappen. Wayenberg, E. (2005). Hoofdstuk 5: Het Vlaamse gemeentedecreet: een mijlpaal maar ook op het vlak van centraal-lokaal partnerschap? In: De Rynck, F. en Wayenberg, E. (Eds.): Steunpunt bestuurlijke organisatie Vlaanderen, jaarboek 2005: Lokale besturen in Vlaanderen: intra- en interbestuurlijk doorgelicht. Leuven: Die Keure. pp. 95-105. Weber, M. (1947) The theory of social and economic organisation (translated by A.M. Henderson and Talcott Parsons). Glencloe, IL: The Free Press. 24 White, H.C. (1991). Agency as control. In Pratt, J.W. and Zeckhausen,R.J. (eds.) Principals and Agents: The Structure of Business, Boston: Harvard. pp.187-212. Wirth, W. 1986. 'Control in Public Administration: Plurality, Selectivity and Redundancy’, Pp. 595-624 in Guidance, Control and Evaluation in the Public Sector., eds. F. X. Kaufmann, G. Majone, and V. Ostrom. Berlin: de Gruyter. 25
